Gobernanza y gobernabilidad: dos lentes para entender el poder que funciona

Introducción: dos conceptos, un mismo desafío democrático

En democracias cada vez más exigidas, solemos confundir gobernanza con gobernabilidad como si fueran sinónimos. No lo son. Gobernanza describe cómo se coordina la acción pública entre Estado, mercado y sociedad: reglas, redes, procedimientos, transparencia, participación y rendición de cuentas. Gobernabilidad alude a la capacidad real de un sistema político para decidir, implementar y sostener políticas con legitimidad y obediencia social. Una puede existir sin la otra: hay países con procesos participativos sofisticados que no logran ejecutar, y otros con alta capacidad decisoria que excluyen voces y terminan erosionando su legitimidad. La tesis de este artículo es directa: la calidad democrática contemporánea depende de alinear gobernanza y gobernabilidad. Si la primera ordena la conversación y los incentivos, la segunda convierte acuerdos en resultados. Entender su diferencia -y su articulación- permite diseñar instituciones más eficaces, reducir la captura del Estado, anticipar parálisis y construir alianzas estables para problemas complejos.

De gobierno a gobernanza: contexto histórico y evolución conceptual

Del mando vertical a las redes de decisión

Durante gran parte del siglo XX, la teoría administrativa asumía que el Estado planea y manda y la sociedad obedece y ejecuta. La noción de gobierno bastaba para describir jerarquías, ministerios y procedimientos. A partir de los años setenta, tres corrientes sacudieron esa certeza:

• Crisis de la gobernabilidad: Crozier, Huntington y Watanuki advirtieron que las democracias enfrentaban sobrecarga de demandas y capacidad limitada para procesarlas. El término governability ganó peso para diagnosticar sistemas que, aun legítimos, no podían decidir con eficacia.
• Nueva gestión pública y policentrismo: la complejidad de las políticas -salud, ambiente, seguridad- demostró que ningún actor controla todos los recursos. La obra de Elinor Ostrom defendió arreglos policéntricos, con múltiples centros de decisión que cooperan bajo reglas comunes.
• Globalización y cadenas de valor: la interdependencia económica y tecnológica diluyó fronteras regulatorias. Inspirados por Rhodes y Pierre & Peters, los analistas hablaron de gobernanza para referirse a redes interorganizacionales donde el Estado ya no manda siempre, sino que coordina, regula y negocia.

Buena gobernanza y métricas

En los noventa, organismos internacionales difundieron el marco de buena gobernanza con dimensiones como voz y rendición de cuentas, calidad regulatoria, efectividad gubernamental, estado de derecho y control de la corrupción. La idea no sustituyó la gobernabilidad; la complementó. Se puede dialogar bien y, sin embargo, ejecutar mal; o decidir rápido y, sin controles, devorar la legitimidad.

América Latina: transiciones, reformas y aprendizajes

La región vivió transiciones a la democracia, liberalización económica, descentralización, autonomía de bancos centrales y creación de organismos reguladores. A la par, surgieron presupuestos participativos, leyes de acceso a la información y plataformas de gobierno abierto. El resultado es heterogéneo: algunos países mejoraron sustancialmente la gobernanza (reglas y transparencia) sin transformar a igual ritmo su gobernabilidad (capacidad estatal, coaliciones y burocracias profesionales). Otros lograron desempeño con fuerte dirección ejecutiva, pero con déficits en controles y participación.

Marco actual: definiciones operativas y mapa institucional

Qué es gobernanza

Para fines prácticos, gobernanza es el conjunto de arreglos formales e informales que coordinan la acción pública entre múltiples actores:

• Reglas: constituciones, leyes, reglamentos, estándares técnicos, códigos de ética.
• Procesos: planificación, presupuestos orientados a resultados, participación ciudadana, evaluación.
• Actores: poderes del Estado, reguladores autónomos, gobiernos subnacionales, empresas, organizaciones de la sociedad civil, academia, organismos internacionales y plataformas tecnológicas.
• Mecanismos: transparencia activa, datos abiertos, licitaciones, contratos, audiencias públicas, mesas de diálogo, comisiones técnicas, protocolos de ciberseguridad.
• Resultados esperados: coordinación, confianza, legitimidad procedimental, reducción de asimetrías de información y disuasión de la corrupción.

Qué es gobernabilidad

Gobernabilidad es la capacidad efectiva de un sistema político para tomar decisiones colectivas y hacerlas cumplir de manera sostenida y legítima. Sus vectores críticos incluyen:

• Capacidad estatal: burocracias profesionales, sistemas de información, logística, finanzas públicas, carrera administrativa, negociación colectiva.
• Soporte político: coaliciones estables, disciplina partidaria, liderazgo con autoridad legítima.
• Cumplimiento social: obediencia a la ley, confianza básica, percepción de equidad.
• Estabilidad macro: reglas fiscales creíbles, inflación bajo control, previsibilidad regulatoria.
• Seguridad y orden: instituciones capaces de proteger derechos y perseguir delitos sin abuso.

Por qué distinguirlas importa

Confundir gobernanza con gobernabilidad produce errores de diseño. La obsesión con procesos participativos puede paralizar si no hay rutas de decisión claras. Y la obsesión por decidir rápido puede destruir confianza si arrasa los controles. La política pública rinde cuando hay gobernanza que incluye y gobernabilidad que ejecuta.

Actores clave y sus incentivos

Actor	Función en la gobernanza	Aporte a la gobernabilidad	Riesgo típico
Poder ejecutivo	Coordina, prioriza, regula, comunica	Dirección y capacidad de implementación	Hiperpresidencialismo, captura de reguladores
Poder legislativo	Representa, delibera, produce leyes, controla	Construye coaliciones y marcos legales	Fragmentación, clientelismo, parálisis
Poder judicial	Arbitra, protege derechos, sanciona	Estabilidad de reglas, resolución de conflictos	Lentitud, politización, lawfare
Reguladores/autónomos	Garantizan competencia, estándares, transparencia	Credibilidad técnica, previsibilidad	Colonización partidista, puertas giratorias
Gobiernos locales	Proximidad, ejecución de servicios	Innovación, coproducción con ciudadanía	Capacidad desigual, dependencia fiscal
Empresas y asociaciones	Inversión, empleo, innovación	Implementación de estándares y APP	Captura regulatoria, colusión
Sociedad civil y medios	Control social, participación, verificación	Legitimidad, información y vigilancia	Activismo desinformado o cooptado
Organismos internacionales	Financian y asesoran	Estabilidad macro, difusión de buenas prácticas	Desalineación cultural, condicionalidades rígidas
Plataformas tecnológicas	Intermedian información, publicidad y pagos	Infraestructura digital y alcance	Opacidad algorítmica, incentivos a polarización

Retos contemporáneos: donde se tensionan gobernanza y gobernabilidad

Fragmentación política y veto players

Los sistemas multipartidistas con umbrales bajos generan congresos fragmentados. Si no hay reglas de coalición ni incentivos a la disciplina, se multiplica el veto y cae la gobernabilidad. La gobernanza puede ser impecable (comisiones, audiencias, transparencia), pero sin mayorías no hay reforma.

Captura del Estado y clientelismo

Cuando redes empresariales, sindicales o criminales colonizan agencias y contratos, la gobernanza se simula (cumple formalidades) pero la gobernabilidad se vuelve disfuncional: decisiones sesgadas, obras sobrecosteadas, servicios de baja calidad. Sin controles ex ante y ex post y sin datos abiertos auditables, los incentivos empujan a la captura.

Gobernanza digital: oportunidad y riesgo

La digitalización facilita trámites 24/7, interoperabilidad y trazabilidad; eleva transparencia y, con ella, la confianza. Pero sin arquitectura robusta, la ciberseguridad se vuelve talón de Aquiles: fugas de datos sensibles destruyen legitimidad y elevan el costo político de innovar.

Seguridad y crimen organizado

La expansión del crimen trasnacional introduce competidores violentos al monopolio legítimo de la fuerza. Sin coordinación interagencial (fiscalías, policías, aduanas, inteligencia financiera) y cooperación internacional, ningún gobierno sostiene gobernabilidad. En este campo, gobernanza es protocolo, intercambio de datos y control judicial; gobernabilidad es capacidad operativa.

Transición ecológica y conflictos territoriales

Proyectos energéticos, mineros y de infraestructura activan conflictos entre desarrollo y ambiente. La gobernanza ambiental exige consulta previa, evaluación de impacto y mecanismos de compensación; la gobernabilidad depende de cumplir acuerdos y garantizar beneficios tangibles en los territorios.

Desinformación y erosión de la esfera pública

La intermediación algorítmica recompensa emociones intensas y contenidos polarizantes. Sin alfabetización mediática, verificadores y comunicación pública profesional, la gobernanza del debate se degrada y el sistema pierde capacidad para lograr consentimiento informado.

Implicaciones estratégicas: lo que ocurre cuando fallan o se alinean

Buena gobernanza con mala gobernabilidad

Síntomas: planes impecables, amplios procesos de consulta, tableros y portales abiertos… y pocos resultados. Causas típicas: presupuestos irreales, burocracias sin capacidades, contratación pública lenta, cuellos de botella judiciales. Consecuencia: cansancio ciudadano y cinismo.

Gobernabilidad sin gobernanza

Síntomas: decisiones rápidas, obras a ritmo acelerado, mensajes de orden y eficiencia… pero débil rendición de cuentas y opacidad. Causas: concentración de poder, captura de reguladores, uso político de la publicidad oficial. Consecuencia: riesgo de abusos y crisis de legitimidad.

Alineación virtuosa

Resultados: políticas sostenibles que sobreviven a ciclos electorales, sistemas de compras transparentes, justicia predecible y capacidad estatal para ejecutar. Requisito: coaliciones programáticas, profesionalización y datos confiables.

Comparaciones y lecciones internacionales

• Estonia: identidad digital universal, interoperabilidad X-Road y trámites en línea. Lección: la gobernanza digital sólida dispara la gobernabilidad al reducir costos de transacción.
• Uruguay y Chile: marcos fiscales creíbles y reguladores profesionales. Lección: disciplina macro e instituciones técnicas protegidas aumentan la precisión del Estado.
• España: gobernanza multinivel con autonomías. Lección: descentralizar puede mejorar gobernabilidad si hay coordinación y reglas de financiamiento claras.
• Brasil: presidencialismo de coalición. Lección: la gobernabilidad depende de pactos legislativos estables y reglas de distribución de poder; sin ellos, la rotación de ministros y la parálisis son frecuentes.
• Nueva Zelanda: reforma del gasto público y enfoque por resultados. Lección: contratos gerenciales y métricas públicas mejoran ejecución y rendición de cuentas.
• Singapur: alta capacidad estatal y control de corrupción. Lección: profesionalización y meritocracia fortalecen gobernabilidad, aunque el equilibrio entre control y apertura sigue en debate.

Escenarios prospectivos y recomendaciones

Hiperfragmentación con parálisis decisoria

Descripción: partidos atomizados, vetos cruzados, protestas intermitentes.
Riesgo: caída de inversión, deterioro de servicios, pérdida de confianza.
Recomendaciones:

• Umbrales electorales y normas de coalición que incentiven bloques programáticos.
• Acuerdos de Estado en seguridad, educación y sostenibilidad, con metas plurianuales.
• Oficinas de gestión legislativa con capacidad técnica y presupuesto para modelar impactos.

Recentralización ejecutiva con desgaste institucional

Descripción: prioridad al mando y a la velocidad; se reducen controles y participación.
Riesgo: ineficiencia oculta, corrupción, conflictividad judicial.
Recomendaciones:

• Reglas claras para decretos y compras de emergencia, con auditoría ex post.
• Fortalecer contralorías y defensorías con independencia y presupuesto.
• Publicar datos transaccionales en tiempo real (contratos, beneficiarios, cronogramas).

Gobernanza digital confiable

Descripción: identidad digital, portales transaccionales, trazabilidad de gasto, participación en línea.
Riesgo: brecha digital y ciberataques.
Recomendaciones:

• Arquitectura cero confianza y auditorías de ciberseguridad.
• Inclusión digital: conectividad asequible, capacitación y puntos públicos de acceso.
• Explicabilidad algorítmica y protección de datos personales.

Coaliciones programáticas con ejecución disciplinada

Descripción: bloques que comparten metas verificables, cronogramas y métricas.
Riesgo: desgaste por costos políticos de reformas.
Recomendaciones:

• Contratos de coalición publicados y auditados.
• Oficinas de proyecto (PMO) transversales para megaplanes.
• Comunicación pública de procesos: explicar cómo se decide, no solo qué se decide.

Conflictos socioambientales permanentes

Descripción: presión climática, sequías e inflación verde tensionan territorios.
Riesgo: bloqueo de inversiones, judicialización crónica.
Recomendaciones:

• Mesas de transición con cronogramas, compensaciones y monitoreo comunitario.
• Fondos regionales de desarrollo ligados a regalías y resultados.
• Evaluaciones ambientales participativas con estándares predecibles.

Herramientas prácticas para alinear gobernanza y gobernabilidad

Arquitectura institucional mínima

• Reglas fiscales y presupuestos por desempeño: cada política debe tener indicadores, costos y metas plurianuales.
• Servicio civil profesional: selección meritocrática, capacitación y evaluación; movilidad interna sin clientelismo.
• Regulación de lobby y conflicto de intereses: registros públicos, huella normativa, períodos de cooling-off.
• Órganos autónomos con mandatos claros, jefaturas por concurso y control parlamentario.

Procesos y cultura

• Planificación estratégica con revisión trimestral y tablero público.
• Compras abiertas: uso de catálogos, subastas inversas, estandarización de pliegos.
• Evaluación independiente: convenios con universidades y think tanks para auditar impacto.
• Comunicación basada en evidencia: guías de estilo, explicadores y conferencias con datos.

Tecnología con propósito

• Interoperabilidad de registros administrativos (salud, educación, tributación) con estándares de seguridad.
• Trazabilidad de contratos y obras con georreferenciación y fotos periódicas.
• Analítica de riesgo para priorizar supervisión donde la probabilidad de corrupción es mayor.
• Plataformas de participación con identidad verificada, moderación cívica y paneles de seguimiento.

Preguntas frecuentes (FAQ)

¿Puede haber gobernanza sin Estado fuerte?
Hasta cierto punto. Redes y participación ayudan, pero sin capacidad estatal para ejecutar y hacer cumplir, la coordinación se vuelve discurso.

¿Cómo sé si mi país sufre déficit de gobernabilidad?
Señales típicas: presupuestos que no se ejecutan, reformas que no pasan del anuncio, alta rotación ministerial, litigiosidad crónica y crecientes conflictos por servicios básicos.

¿La descentralización mejora siempre la gobernabilidad?
No necesariamente. Mejora si transfiere competencias, recursos y capacidades con reglas de coordinación claras; empeora si solo delega responsabilidades sin financiamiento.

¿La participación ralentiza las decisiones?
Puede demorar el inicio, pero acelera la implementación y reduce conflictos si está bien diseñada, con tiempos definidos y compromisos vinculantes.

¿Cómo se mide la buena gobernanza?
Combinando indicadores de transparencia, calidad regulatoria, control de la corrupción, estado de derecho, efectividad gubernamental y participación; además de métricas sectoriales (tiempos de trámite, cumplimiento tributario, licitaciones competitivas).

Conclusión: el arte de coordinar y cumplir

La política democrática es, en esencia, coordinación bajo conflicto. Gobernanza provee el manual de reglas, abre la mesa, publica los datos y obliga a rendir cuentas. Gobernabilidad asegura que lo acordado se cumpla y perdure. Separarlas conceptualmente permite diseñar mejor; integrarlas operativamente convierte a los gobiernos en plataformas de solución y no solo en escenarios de disputa. En sociedades informadas, complejas y demandantes, la legitimidad ya no se obtiene por decreto ni por retórica: se construye procesando diferencias, cuidando los procedimientos y entregando resultados verificables. Ese es el camino para que el poder, lejos de asfixiar, ordene, proteja y habilite el desarrollo sostenible de nuestras democracias.

Referencias y lecturas recomendadas

• Crozier, M., Huntington, S., & Watanuki, J. (1975). The Crisis of Democracy.
• Rhodes, R. A. W. (1996). “The New Governance: Governing without Government?”. Political Studies.
• Pierre, J., & Peters, B. G. (2000). Governance, Politics and the State.
• Ostrom, E. (2010). Beyond Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic Systems.
• Kaufmann, D., Kraay, A., & Mastruzzi, M. (2009). “Governance Matters VIII: Aggregate and Individual Governance Indicators”.
• Lijphart, A. (1999). Patterns of Democracy.
• Fukuyama, F. (2013). “What is Governance?”. Governance.
• OECD (2023). Government at a Glance.
• International IDEA (2023). Global State of Democracy Report.
• Latinobarómetro (ediciones recientes).
• Transparencia Internacional (ediciones recientes del Índice de Percepción de la Corrupción).
• CEPAL (2024). Instituciones para el Desarrollo Sostenible.