La nueva propuesta de zonificación para el corregimiento de San Francisco en Ciudad de Panamá promete ordenar su desarrollo urbano tras más de dos décadas de una normativa desactualizada, pero expone profundos problemas de comunicación institucional y participación ciudadana que podrían comprometer su implementación efectiva. El debate generado en torno a este plan refleja tensiones más amplias sobre el crecimiento sostenible en una de las áreas metropolitanas de más rápido desarrollo en América Latina.
Introducción
El pasado 8 de septiembre de 2025, la Alcaldía de Panamá logró la aprobación de su propuesta para integrar el corregimiento de San Francisco al Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de la ciudad capital. Sin embargo, esta victoria administrativa llegó envuelta en controversia. La audiencia pública que precedió la votación se caracterizó por el aforo controlado, la limitada participación ciudadana y las críticas de la diputada Grace Hernández del circuito 8-4, quien denunció una planificación deficiente que permite proyectos sin garantizar la capacidad adecuada de servicios básicos.
La propuesta busca reemplazar la Resolución N° 112 de 2003, una normativa con más de 20 años de antigüedad que ya no responde a la realidad de un corregimiento que experimentó un crecimiento poblacional del 39.1% entre 2010 y 2023, pasando de 43,939 a 61,126 habitantes. David Tapia, director de Planificación Urbana de la Alcaldía, argumenta que el modelo vigente contradice las exigencias del desarrollo sostenible y mantiene a San Francisco desconectado del resto de la ciudad, que ya cuenta con regulaciones que promueven usos mixtos y espacios comunitarios mejor integrados.
Los objetivos técnicos frente a las expectativas ciudadanas
La propuesta técnica de la Dirección de Planificación Urbana (DPU) incorpora elementos que reflejan las mejores prácticas internacionales en desarrollo urbano sostenible. La introducción de zonas mixtas (ZM6, ZM7 y ZM8) busca crear «barrios de 15 minutos» donde los residentes puedan acceder a pie o en bicicleta a servicios, trabajo y recreación, reduciendo la dependencia del automóvil. Este enfoque coincide con tendencias globales que priorizan la caminabilidad, la densificación inteligente y la integración de usos del suelo.
La proyección de un incremento poblacional superior al 90% plantea, sin embargo, interrogantes sobre la capacidad de absorber tal densificación. En un contexto donde San Francisco ya concentra el 53.4% de su suelo en uso residencial y presenta desafíos de movilidad en sectores como Altos del Golf, el salto cuantitativo propuesto requiere una planificación de infraestructura extraordinariamente precisa.
Los mecanismos técnicos incluyen el «suelo programado», que permite intensificar el uso si los promotores compensan el desarrollo adicional mediante mejoras a la infraestructura. En teoría, este instrumento equilibra beneficios privados con obligaciones públicas. En la práctica, su efectividad dependerá de la capacidad institucional para hacer cumplir estas compensaciones y garantizar que respondan a las necesidades reales de los barrios afectados.
Promesas versus percepciones
La estrategia comunicacional de la Alcaldía ha mostrado inconsistencias que alimentan la desconfianza ciudadana. Mientras David Tapia destaca inversiones superiores a 100 millones de dólares en infraestructura y más de 15 millones destinados a proyectos de movilidad urbana, estos anuncios llegaron después de que las comunidades expresaran sus preocupaciones sobre la sobrecarga de servicios básicos.
La exclusión de Boca La Caja del plan, tras la presión ciudadana, ejemplifica una planificación reactiva más que proactiva. Esta decisión, aunque responda a demandas legítimas, sugiere que el diseño original no incorporó adecuadamente las particularidades territoriales y sociales de cada barrio. El compromiso del alcalde Mayer Mizrachi de desarrollar un «proceso separado y específico» para esta comunidad reconoce implícitamente las limitaciones del enfoque inicial.
La diputada Grace Hernández, arquitecta de formación, ha articulado las críticas técnicas más sólidas al proceso. Su cuestionamiento sobre la «mala planificación» que permite proyectos sin garantizar capacidad de servicios básicos toca el núcleo del problema: la descoordinación entre planificación física y provisión de infraestructura.
Actores, motivaciones y dinámicas de poder
El ecosistema de actores revela tensiones entre diferentes visiones del desarrollo urbano. La DPU, dirigida por Tapia -arquitecto con formación en estrategias urbanas en Viena-, representa una perspectiva técnica influenciada por modelos europeos de planificación sostenible. Su enfoque privilegia la eficiencia espacial y la integración funcional.
Las comunidades de San Francisco, por su parte, expresan motivaciones centradas en la preservación de su calidad de vida actual y la garantía de que el desarrollo no comprometa servicios básicos ya sobrecargados. La resistencia no se dirige contra la modernización per se, sino contra un proceso percibido como impuesto desde arriba.
Los desarrolladores privados, aunque no han sido protagonistas del debate público, constituyen un actor silencioso pero determinante. Las nuevas normativas de altura controlada y compensaciones por intensificación de uso modificarán significativamente la ecuación económica de los proyectos inmobiliarios en la zona.
Las falacias del proceso participativo
El proceso de consulta ciudadana exhibe varias falacias que comprometen su legitimidad. En primer lugar, la consulta tardía: las decisiones fundamentales sobre zonificación y densidad se tomaron antes de someter el plan a consideración comunitaria, limitando la participación real a aspectos secundarios.
La falacia de la representatividad se manifiesta en el aforo controlado de la audiencia del 8 de septiembre. Como señala Hernández, la «baja participación permitida» por la alcaldía contradice los principios de participación significativa que requieren acceso amplio y condiciones adecuadas para el diálogo.
Existe también una falacia de información asimétrica. Mientras la DPU maneja estudios técnicos detallados y proyecciones poblacionales precisas, las comunidades acceden a información fragmentada durante procesos de consulta apresurados. Esta asimetría convierte la «participación» en un ejercicio de validación de decisiones ya tomadas.
La supuesta consulta con instituciones como el Metro de Panamá, IDAAN y MOP ilustra una cuarta falacia: la confusión entre coordinación interinstitucional y participación ciudadana. Que las instituciones públicas hayan sido consultadas no substituye el involucramiento real de las comunidades afectadas.
Sugerencias para una comunicación efectiva
Para corregir estos problemas comunicacionales, la Alcaldía debería implementar un modelo de participación ciudadana en tres fases. La fase de diagnóstico participativo debe preceder cualquier propuesta técnica, permitiendo que las comunidades identifiquen problemas y prioridades antes de que los técnicos diseñen soluciones. La fase de co-diseño debe involucrar a representantes comunitarios en la definición de parámetros técnicos, no solo en la validación de propuestas terminadas. Finalmente, la fase de seguimiento debe establecer mecanismos permanentes de monitoreo ciudadano sobre la implementación del plan.
La información debe presentarse de manera accesible, con visualizaciones claras sobre los impactos en servicios básicos, movilidad y calidad de vida. Los estudios técnicos deben traducirse a lenguaje ciudadano, evitando la jerga urbanística que excluye a los no especialistas.
La Alcaldía debe también establecer compromisos específicos y verificables sobre inversión en infraestructura, con cronogramas claros y mecanismos de rendición de cuentas. Las compensaciones exigidas a desarrolladores deben definirse mediante procesos participativos que identifiquen las necesidades reales de cada barrio.
Escenarios prospectivos y recomendaciones
Si se implementa sin correcciones, el plan actual enfrentará resistencia sostenida que podría paralizar o distorsionar su ejecución. La exclusión de Boca La Caja puede generar precedentes que lleven a otros barrios a solicitar tratamientos especiales, fragmentando la coherencia territorial del plan.
El escenario más problemático sería una implementación parcial que permita la densificación sin garantizar las inversiones en infraestructura prometidas. Esto reproduciría los problemas que el plan pretende resolver, generando mayor presión sobre servicios ya deficientes.
Para evitar estos riesgos, se recomienda suspender temporalmente la implementación del plan e iniciar un proceso genuino de planificación participativa. Este debe incluir talleres barriales para validar el diagnóstico, sesiones de co-diseño para ajustar propuestas técnicas y la creación de comités de seguimiento comunitario.
La Alcaldía debe también fortalecer sus capacidades institucionales para gestión urbana coordinada. La coordinación con IDAAN, MOP y otras instituciones debe traducirse en compromisos presupuestarios específicos y cronogramas de ejecución vinculantes.
Finalmente, se requiere un marco regulatorio más robusto para el «suelo programado» que evite que las compensaciones privadas se conviertan en pagos simbólicos sin impacto real en la calidad de vida comunitaria.
Conclusión
La zonificación de San Francisco representa mucho más que una actualización normativa: constituye una prueba de fuego para la capacidad de Ciudad de Panamá de gestionar el crecimiento urbano de manera sostenible e inclusiva. El plan técnico propuesto incorpora elementos valiosos del urbanismo contemporáneo, pero su implementación tropieza con problemas serios de comunicación institucional y participación ciudadana.
Las falacias identificadas —consulta tardía, representatividad limitada, información asimétrica y confusión entre coordinación técnica y participación social— no son defectos menores sino errores estructurales que comprometen la legitimidad y efectividad del proceso. La resistencia ciudadana, lejos de constituir un obstáculo al desarrollo, señala problemas reales que requieren atención técnica y política.
La exclusión de Boca La Caja, aunque responda a demandas ciudadanas legítimas, revela las limitaciones de un enfoque que privilegia la uniformidad técnica sobre la diversidad territorial y social. Un verdadero plan de ordenamiento territorial debe ser suficientemente flexible para acomodar estas diferencias sin perder coherencia general.
Para que la modernización urbana de San Francisco sea exitosa, la Alcaldía debe transformar su enfoque comunicacional: pasar de la consulta reactiva a la participación proactiva, de la información técnica a la traducción accesible, y de las promesas genéricas a los compromisos específicos y verificables. Solo así la zonificación podrá cumplir su promesa de crear un desarrollo urbano verdaderamente ordenado, sostenible e inclusivo para los 61,126 habitantes que llaman hogar a este estratégico corregimiento panameño.
