El Ministerio de Economía y Finanzas de Panamá firma un contrato de préstamo o financiamiento externo con Citibank, N.A. por doscientos cincuenta y ocho millones de francos suizos (equivale a un aproximado de 323 millones de Balboas).
Dimensión política del préstamo externo
Implicaciones en el riesgo soberano y percepción internacional
El recurso a préstamos externos para resolver problemas de liquidez conlleva significativas implicaciones políticas, especialmente considerando la situación fiscal actual de Panamá. Con un déficit fiscal que alcanzó 7.35% del PIB en 2024 y una deuda pública que representa 61.6% del PIB, el país se encuentra en una posición delicada desde la perspectiva de las agencias calificadoras internacionales.
La percepción de riesgo soberano se ha deteriorado considerablemente, como lo evidencia la perspectiva negativa asignada por Moody’s Ratings, que mantiene a Panamá en Baa3, el grado de inversión más bajo. Esta situación refleja preocupaciones sobre la credibilidad de la política fiscal y la capacidad del gobierno para implementar medidas de consolidación efectivas. Standard & Poor’s ya degradó la calificación crediticia a BBB-, colocando al país en el umbral del grado especulativo.
El deterioro de la confianza internacional se manifiesta en los spreads de bonos soberanos, aunque han mostrado cierta mejora durante 2025 debido a expectativas de consolidación fiscal. Los spreads G-Spread de los bonos a 10 años disminuyeron 46 puntos básicos en el segundo trimestre de 2025, reflejando cautela optimista de los inversionistas respecto a las medidas de ajuste implementadas por la administración actual.
Riesgos políticos internos
El recurso al financiamiento externo genera presiones políticas domésticas significativas. La rigidez del gasto público, con obligaciones constitucionales como el 7% del PIB destinado a educación y aumentos salariales automáticos, limita las opciones de consolidación fiscal y puede generar tensiones sociales si se implementan medidas de austeridad. La oposición política puede capitalizar sobre la percepción de dependencia externa y pérdida de soberanía fiscal.
La administración del presidente Mulino enfrenta el desafío de balancear las exigencias de los mercados internacionales con las presiones políticas internas. El compromiso de reducir el déficit fiscal al 4% en 2025 y 3.6% en 2026 requiere decisiones políticamente costosas que pueden afectar la gobernabilidad y la estabilidad del sistema político.
Análisis económico y financiero
Evaluación de la estrategia de endeudamiento
La estrategia actual de financiamiento presenta ventajas y desventajas estructurales. Por un lado, la diversificación hacia préstamos bancarios de corto plazo ha proporcionado alivio temporal al permitir menores costos de financiamiento y reducir la presión sobre la curva de bonos soberanos. Durante 2024, aproximadamente 65% del financiamiento provino de fuentes externas, principalmente préstamos bancarios, lo que evitó nuevas emisiones de eurobonos en un contexto de alta volatilidad.
Sin embargo, esta estrategia genera riesgos de refinanciamiento significativos. Las necesidades brutas de financiamiento externo para 2025 ascienden a aproximadamente $8.6 mil millones, convirtiendo a Panamá en uno de los mayores emisores soberanos de la región. El 35% de la deuda pública vence en los próximos cinco años, creando un perfil de vencimientos concentrado que aumenta el riesgo de liquidez.
Impactos macroeconómicos
El impacto en la deuda pública es particularmente preocupante. La relación deuda/PIB aumentó de 56.6% en 2024 a proyecciones que podrían superar el 62% en el mediano plazo. Este deterioro ocurre en un contexto de crecimiento económico positivo pero moderado, con proyecciones del FMI de 4.5% para 2025, lo que sugiere que el problema es estructural más que coyuntural.
La balanza de pagos refleja vulnerabilidades externas crecientes. El déficit en cuenta corriente se espera que se amplíe en 2025, aunque parcialmente compensado por flujos robustos de inversión extranjera directa. La dependencia del financiamiento externo para cubrir tanto el déficit fiscal como las necesidades de refinanciamiento crea una doble exposición a las condiciones financieras internacionales.
Efectos microeconómicos
En el ámbito microeconómico, el aumento del endeudamiento público genera efectos de desplazamiento (crowding out) que pueden limitar el acceso al crédito para el sector privado. Los bancos locales han mostrado reluctancia a incrementar sustancialmente su exposición soberana, lo que podría crear presiones adicionales sobre las fuentes de financiamiento externo.
Las empresas enfrentan un entorno de mayor incertidumbre regulatoria y fiscal, lo que puede desincentivar la inversión productiva. Las MIPYMES, particularmente vulnerables a cambios en las condiciones crediticias, podrían experimentar restricciones de liquidez si las instituciones financieras priorizan los instrumentos gubernamentales sobre el crédito comercial.
Impacto sectorial
El sector externo experimenta presiones mixtas. Mientras que el Canal de Panamá ha mostrado recuperación con ingresos mensuales promedio de $340 millones hasta mayo de 2025, superando el promedio de 2024, el sector minero continúa afectado por el cierre de Cobre Panamá. La construcción mostró crecimiento de 6.9% en 2024, apoyada por proyectos de infraestructura pública, pero esta dinámica podría moderarse si se implementan recortes en inversión pública.
Alternativas al endeudamiento externo
Emisión de instrumentos de deuda doméstica
El desarrollo del mercado de deuda local representa una alternativa estratégica fundamental. El intercambio de pagarés por bonos negociables del gobierno panameño en el Fondo de Ahorro de Panamá por $1,272.4 millones demuestra la viabilidad de fortalecer los instrumentos domésticos. Esta operación no solo consolida el balance del fondo soberano sino que contribuye a reducir la deuda pública neta.f
La emisión de bonos locales presenta ventajas significativas: elimina el riesgo cambiario (crucial en una economía dolarizada), reduce la dependencia de condiciones financieras internacionales, y permite desarrollar una base de inversionistas institucionales domésticos. Sin embargo, la capacidad de absorción del mercado local es limitada, como lo evidencia el hecho de que el presupuesto 2026 asume emisiones domésticas prácticamente nulas.
Optimización de políticas fiscales
La mejora de la recaudación tributaria ofrece potencial significativo para generar liquidez sin recurrir al endeudamiento. La implementación de facturación electrónica ha incrementado el cumplimiento fiscal del 65% al 92%, permitiendo que los ingresos corrientes del gobierno central alcancen aproximadamente $11.5 mil millones en 2024. La lucha contra la evasión fiscal, incluyendo la nueva Unidad de Grandes Contribuyentes y escáneres avanzados en controles aduaneros, puede generar recursos adicionales sustanciales.
La reestructuración de subsidios presenta oportunidades inmediatas. La eliminación de subsidios a combustibles y el Bono Digital generó ahorros significativos: el costo del Bono Digital se redujo de $1,183 millones en 2021 a $339 millones en 2023, mientras que el subsidio a combustibles costó $377 millones en 2023. La expansión de estas medidas puede liberar recursos fiscales considerables.
Alianzas Público-Privadas
El régimen de APP establecido por la Ley 93 de 2019 ofrece un mecanismo robusto para atraer inversión privada en infraestructura. El primer proyecto APP, la rehabilitación de 246 kilómetros de la Carretera Panamericana Oriental con una inversión de $283 millones, demuestra la viabilidad del modelo. Este enfoque permite transferir riesgos de construcción y operación al sector privado mientras se preserva la liquidez fiscal.
Las APP pueden aplicarse en sectores estratégicos como transporte, logística, energía, y telecomunicaciones. La flexibilidad del marco legal panameño permite diferentes modalidades de colaboración, desde concesiones hasta contratos de servicios, facilitando la adaptación a las particularidades de cada proyecto.
Monetización de activos estatales
La optimización de activos estatales mediante ventas estratégicas o concesiones puede generar ingresos significativos sin comprometer la provisión de servicios públicos. La experiencia de la venta de terrenos estatales a la Autoridad del Canal por $501.1 millones en 2023 ilustra el potencial de esta estrategia.
La tokenización de bienes raíces, donde Panamá emerge como líder regional, ofrece nuevos mecanismos para monetizar activos. Plataformas como Panama Future y ARCre Real Estate demuestran cómo la tecnología blockchain puede facilitar la inversión fraccionaria en propiedades premium, creando nuevas fuentes de liquidez para el sector público.
Consecuencias estratégicas por escenario
Escenario de aceptación del préstamo
Corto Plazo (1-2 años): La obtención de financiamiento externo proporcionaría alivio inmediato de liquidez, permitiendo cumplir con obligaciones de pago y mantener el gasto público esencial. Sin embargo, incrementaría la vulnerabilidad a cambios en las condiciones financieras globales y podría generar presión adicional sobre los spreads soberanos si los mercados perciben falta de sostenibilidad fiscal.
Mediano Plazo (3-5 años): El perfil de vencimientos concentrado crearía presiones de refinanciamiento recurrentes, potencialmente en condiciones menos favorables. La acumulación de deuda podría llevar a downgrades adicionales, incrementando los costos de financiamiento y reduciendo el espacio fiscal para responder a shocks económicos.
Largo Plazo (5+ años): La dependencia crónica del financiamiento externo podría generar una trampa de deuda, donde porcentajes crecientes del presupuesto se destinan al servicio de la deuda. Esto limitaría la capacidad de inversión en sectores productivos y podría comprometer el crecimiento económico a largo plazo.
Escenario de alternativas internas
Corto Plazo: La implementación de medidas alternativas requeriría ajustes más drásticos en el gasto público y reformas fiscales que podrían generar resistencia política y social. Sin embargo, fortalecería la credibilidad fiscal y reduciría la vulnerabilidad externa.
Mediano Plazo: El desarrollo de capacidades domésticas de financiamiento y la optimización de la recaudación tributaria crearían una base más sostenible para las finanzas públicas. La reducción de la dependencia externa mejoraría la calificación crediticia y reduciría los costos de financiamiento.
Largo Plazo: Una estrategia basada en fuentes internas de liquidez promovería mayor estabilidad macroeconómica y autonomía fiscal. Esto facilitaría la implementación de políticas contracíclicas y mejoraría la capacidad del país para enfrentar crisis económicas futuras.
Contexto macroeconómico global y local
Entorno internacional
Las condiciones financieras globales presentan un panorama mixto para 2025. Aunque la Reserva Federal ha iniciado recortes de tasas de interés, creando un entorno más favorable para mercados emergentes, la persistencia de tensiones geopolíticas y la incertidumbre comercial mantienen la volatilidad en los mercados de capitales. Los spreads de deuda de mercados emergentes se han comprimido 86 puntos básicos comparado con el año anterior, pero esta mejora podría revertirse ante cambios en el sentimiento de riesgo global.
La implementación de aranceles por parte de Estados Unidos ha creado presiones inflacionarias y de crecimiento diferenciadas por región. Para países como Panamá, que dependen significativamente del comercio internacional y los servicios logísticos, estas tensiones representan riesgos adicionales para las proyecciones de crecimiento y, por extensión, para la capacidad de generar ingresos fiscales.
Contexto doméstico
La economía panameña muestra signos de recuperación después del impacto del cierre de la mina de cobre. El PIB creció 5.2% en el primer trimestre de 2025, impulsado por la recuperación del Canal de Panamá y la fortaleza del sector servicios. Sin embargo, este crecimiento ocurre desde una base afectada por el shock minero de 2024, y la sostenibilidad de esta trayectoria depende de la implementación exitosa de reformas estructurales.
La inflación se mantiene en territorio negativo (-0.7% interanual en mayo de 2025), proporcionando espacio para políticas fiscales más activas sin generar presiones inflacionarias significativas. Esta estabilidad de precios, facilitada por la dolarización, representa una ventaja competitiva importante para mantener la confianza de los inversionistas.
Recomendaciones estratégicas
Para tomadores de decisiones gubernamentales
Ministerio de Economía y Finanzas: Debe priorizar el desarrollo de una estrategia integral de gestión de deuda que diversifique las fuentes de financiamiento y extienda los perfiles de vencimiento. La implementación de un programa gradual de emisiones domésticas, combinado con reformas para ampliar la base de inversionistas institucionales locales, reducirá la dependencia del financiamiento externo.
Asamblea Nacional: Requiere aprobar reformas fiscales estructurales que amplíen la base tributaria y mejoren la eficiencia de la recaudación. La modernización del sistema tributario, incluyendo la digitalización completa de los procesos y el fortalecimiento de las capacidades de fiscalización, puede generar ingresos adicionales equivalentes a 1-2% del PIB.
Para el sector privado
Instituciones Financieras: Deben participar activamente en el desarrollo del mercado de capitales local, tanto como intermediarios como inversionistas institucionales. La creación de fondos de pensiones privados y el fortalecimiento de las compañías de seguros puede proporcionar una base estable de demanda para instrumentos de deuda gubernamental.
Sector Empresarial: Debe aprovechar las oportunidades que ofrece el marco de APP para participar en proyectos de infraestructura que generen rentabilidades atractivas mientras contribuyen al desarrollo nacional. La colaboración público-privada puede reducir las presiones sobre el presupuesto fiscal mientras se mantiene la inversión en sectores estratégicos.
Conclusión
El recurso al financiamiento externo como solución principal para las necesidades de liquidez del Estado panameño no representa la opción más estratégica desde una perspectiva integral de riesgo-beneficio. Aunque puede proporcionar alivio inmediato, los costos a mediano y largo plazo -incluyendo mayor vulnerabilidad externa, riesgo de downgrades crediticios, y limitación del espacio fiscal futuro- superan los beneficios temporales.
La estrategia óptima debe basarse en un enfoque diversificado que combine:
- Consolidación fiscal estructural mediante reformas tributarias y optimización del gasto público
- Desarrollo del mercado doméstico de deuda para reducir la dependencia externa
- Utilización estratégica de APP para atraer inversión privada en infraestructura
- Monetización selectiva de activos estatales para generar recursos extraordinarios
- Uso táctico y limitado del financiamiento externo para gestión de liquidez de corto plazo
Esta aproximación integral fortalecerá la sostenibilidad fiscal, mejorará la calificación crediticia, y proporcionará mayor autonomía para implementar políticas económicas contracíclicas. Aunque requiere mayor esfuerzo político y técnico en el corto plazo, los beneficios de estabilidad macroeconómica y credibilidad institucional justifican plenamente esta estrategia más exigente pero fundamentalmente más robusta.
