El laberinto del presupuesto nacional
Cada año, los panameños contribuyen con miles de millones de dólares al erario público a través del pago de impuestos, tasas y contribuciones, confiando en que estos recursos se destinen eficientemente a satisfacer las necesidades colectivas. Sin embargo, el destino final de estos fondos revela una realidad compleja que va más allá de las cifras oficiales: un sistema presupuestario que, aunque ha crecido considerablemente en los últimos años, enfrenta desafíos estructurales en términos de eficiencia, transparencia y rendición de cuentas.
El presupuesto nacional para 2024, aprobado por 30,690 millones de dólares, representa no solo un instrumento administrativo, sino el reflejo de las prioridades políticas y sociales del país. Esta cifra, que equivale aproximadamente al 35% del Producto Interno Bruto, coloca a Panamá en un rango intermedio dentro del contexto latinoamericano en cuanto a participación del gasto público en la economía. No obstante, la magnitud del presupuesto plantea interrogantes sobre la eficiencia de su ejecución y la efectividad de los resultados obtenidos.
Anatomía de los ingresos públicos
La estructura tributaria
Los ingresos del Estado panameño provienen principalmente de tres fuentes: los ingresos tributarios, los ingresos no tributarios y los recursos del patrimonio. Los ingresos tributarios, que representan aproximadamente el 75% del total de ingresos corrientes, constituyen el pilar fundamental del financiamiento estatal. Esta estructura revela una dependencia significativa de la actividad económica interna y la capacidad contributiva de los ciudadanos y empresas.
Composición de los Ingresos Tributarios de Panamá por Tipo de Impuesto
El impuesto sobre la renta emerge como el principal generador de recursos fiscales, representando aproximadamente el 45% del total de ingresos tributarios. Este impuesto, que grava tanto a personas naturales como jurídicas, refleja la importancia del sector empresarial y los trabajadores formales en el sostenimiento del Estado. Le sigue el Impuesto de Transferencia de Bienes Muebles y Servicios (ITBMS), equivalente al IVA en otros países, que aporta alrededor del 37% de los ingresos tributarios. Con una tasa general del 7%, este impuesto indirecto recae fundamentalmente sobre el consumo y, por tanto, sobre todos los estratos sociales.
El impuesto de importación contribuye con aproximadamente el 12% de los ingresos tributarios, evidenciando la importancia del comercio exterior en la economía panameña. El restante 6% proviene de otros impuestos, incluyendo el impuesto selectivo al consumo, el impuesto sobre combustibles y diversos gravámenes específicos.
Ingresos no tributarios: el papel del Canal
Los ingresos no tributarios constituyen una particularidad del sistema fiscal panameño, representando aproximadamente el 25% de los ingresos corrientes. Dentro de este rubro, los aportes del Canal de Panamá ocupan un lugar destacado. Para el año fiscal 2024, la Autoridad del Canal de Panamá entregó al Tesoro Nacional 2,470 millones de dólares, cifra que incluye excedentes económicos, derechos por tonelada de tránsito y pagos por servicios públicos.
Esta contribución del Canal, que representa aproximadamente el 8% del presupuesto nacional, evidencia la importancia estratégica de esta vía interoceánica como fuente de financiamiento estatal. Sin embargo, también revela una vulnerabilidad estructural: la dependencia de los ingresos públicos de factores externos como el comercio internacional y las condiciones climáticas, como se evidenció durante la crisis hídrica de 2024.
Desafíos en la recaudación
A pesar del crecimiento en los ingresos tributarios, que alcanzaron 2,278 millones de dólares en los primeros cinco meses de 2024, el sistema fiscal panameño enfrenta desafíos significativos. La base tributaria se concentra principalmente en el sector formal de la economía, mientras que la economía informal, estimada en una proporción considerable del PIB, permanece en gran medida fuera del sistema tributario.
La relación entre ingresos tributarios y PIB en Panamá se sitúa en 11.9%, por debajo del promedio de América Latina y el Caribe (21.3%). Esta brecha sugiere un potencial no aprovechado en la recaudación fiscal, aunque también puede reflejar las características particulares del sistema tributario territorial panameño, que solo grava los ingresos generados dentro del territorio nacional.
El destino del gasto público
Prioridades presupuestarias
El análisis de la distribución del presupuesto nacional revela las prioridades reales del Estado panameño. Los servicios sociales absorben la mayor proporción del gasto público, con aproximadamente 13,877 millones de dólares, equivalente al 45.2% del presupuesto total. Esta categoría incluye salud, educación, protección social, vivienda y desarrollo comunal, reflejando el compromiso formal del Estado con el bienestar ciudadano.
Distribución del Presupuesto General de Panamá 2024 por Sectores (B/.30,690 millones)
La salud constituye el componente más significativo dentro de los servicios sociales, con una asignación de 4,601 millones de dólares. Esta cifra incluye tanto el presupuesto del Ministerio de Salud como el de la Caja de Seguro Social en su componente de salud. La magnitud de esta asignación refleja no solo las necesidades de la población, sino también los altos costos operativos del sistema de salud pública.
La educación recibe 5,449 millones de dólares, representando el cumplimiento del compromiso constitucional de destinar el 7% del PIB a este sector. Esta asignación incluye tanto la educación básica como la superior, así como programas de capacitación técnica y desarrollo cultural.
El peso del servicio de la deuda
El servicio de la deuda pública representa el segundo componente más importante del gasto público, con 5,708 millones de dólares, equivalente al 18.6% del presupuesto total. Esta cifra incluye tanto el pago de intereses como la amortización de capital de la deuda interna y externa.
El crecimiento exponencial de la deuda pública, que alcanzó 53,736 millones de dólares al cierre de 2024, representa el 61.6% del PIB y evidencia una tendencia preocupante en las finanzas públicas. Durante el quinquenio 2019-2024, la deuda prácticamente se duplicó, lo que ha generado una presión creciente sobre el presupuesto nacional.
Servicios generales y administración
Los servicios generales, que incluyen la administración pública, el orden público y la justicia, absorben 3,978 millones de dólares, equivalente al 13% del presupuesto. Esta categoría refleja el costo operativo del aparato estatal y plantea interrogantes sobre la eficiencia administrativa.
La administración pública general representa el componente más significativo de esta categoría, con 1,763 millones de dólares. Esta cifra incluye los gastos de funcionamiento de los ministerios, entidades descentralizadas y organismos gubernamentales.
Problemáticas estructurales
Transparencia y rendición de cuentas
A pesar de los esfuerzos por implementar mecanismos de transparencia, como la plataforma «Gestión Transparente Panamá», persisten déficits significativos en la rendición de cuentas. Los casos de corrupción detectados por la Contraloría General de la República, como los «empleados fantasmas» en la Asamblea Nacional, evidencian la persistencia de prácticas irregulares en el manejo de los recursos públicos.
La Fiscalía General reporta 166 solicitudes de auditoría forense pendientes, algunas desde 2015, lo que revela deficiencias en los mecanismos de control y supervisión. Esta situación genera una percepción de impunidad que erosiona la confianza ciudadana en las instituciones públicas.
Eficiencia del gasto
Los estudios del Banco Interamericano de Desarrollo sitúan a Panamá con una ineficiencia técnica del gasto público del 3.8% del PIB. Aunque esta cifra es relativamente baja en comparación con otros países de la región, representa un desperdicio de recursos equivalente a aproximadamente 3,300 millones de dólares anuales.
La concentración del gasto en servicios personales y transferencias corrientes, que representan más del 50% del gasto corriente, limita la capacidad del Estado para realizar inversiones productivas de largo plazo. Esta estructura presupuestaria revela una tendencia hacia la rigidez del gasto, dificultando la adaptación a nuevas prioridades o emergencias.
Comparación regional
En el contexto latinoamericano, Panamá presenta un gasto público como porcentaje del PIB (19.3%) inferior al promedio regional. Sin embargo, el gasto per cápita en servicios sociales se encuentra en el rango alto de la región, particularmente en salud y educación.
Esta aparente contradicción se explica por el nivel de ingresos superior de Panamá en comparación con el promedio regional, lo que permite mantener un gasto social relativamente elevado con una proporción moderada del PIB destinada al gasto público.
Desafíos y perspectivas
Sostenibilidad fiscal
El principal desafío que enfrenta el sistema fiscal panameño es la sostenibilidad de largo plazo. El crecimiento acelerado de la deuda pública, combinado con la rigidez del gasto corriente, limita el margen de maniobra para futuras políticas fiscales.
El gobierno actual ha implementado medidas de contención del gasto y diversificación de fuentes de financiamiento, pero estas acciones requieren ser complementadas con reformas estructurales que aborden las causas profundas de la ineficiencia presupuestaria.
Modernización del sistema presupuestario
La implementación del Presupuesto Basado en Resultados (PbR) representa una oportunidad para mejorar la eficiencia del gasto público. Esta metodología, que se encuentra en proceso de implementación en 50 entidades gubernamentales, busca vincular la asignación de recursos con resultados concretos y medibles.
El desarrollo del Ecosistema Fiscal Inteligente del MEF promete incrementar la eficiencia mediante el uso de tecnologías avanzadas y el intercambio de información en tiempo real entre entidades públicas. Esta iniciativa podría contribuir significativamente a la reducción de la ineficiencia y la mejora en la focalización del gasto.
Fortalecimiento de los mecanismos de control
La modernización de los sistemas de control y auditoría es fundamental para garantizar el uso eficiente de los recursos públicos. La reducción del backlog de auditorías forenses y el fortalecimiento de las capacidades institucionales de la Contraloría General de la República son elementos clave para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas.
Reflexiones finales
El análisis del destino de los impuestos de los panameños revela un sistema presupuestario que, aunque ha crecido considerablemente, enfrenta desafíos estructurales significativos. La concentración del gasto en servicios sociales y el servicio de la deuda, si bien refleja prioridades sociales importantes, también evidencia la necesidad de una mayor eficiencia en la asignación y ejecución de los recursos.
La dependencia de ingresos no tributarios, particularmente del Canal de Panamá, aunque representa una ventaja comparativa, también genera vulnerabilidades que requieren ser gestionadas mediante la diversificación de fuentes de ingresos y el fortalecimiento de la recaudación tributaria.
La persistencia de problemas de transparencia y eficiencia sugiere la necesidad de reformas profundas que vayan más allá de los ajustes presupuestarios coyunturales. La implementación exitosa del presupuesto basado en resultados y la modernización de los sistemas de gestión pública representan oportunidades para transformar la relación entre el Estado y los ciudadanos, garantizando que los recursos públicos se destinen efectivamente a mejorar la calidad de vida de la población.
En última instancia, la cuestión no es únicamente cuánto gasta el Estado, sino cómo lo gasta y con qué resultados. Los panameños, como contribuyentes y beneficiarios del gasto público, tienen el derecho legítimo de exigir transparencia, eficiencia y resultados tangibles en el uso de sus recursos. Solo a través de un compromiso sostenido con la mejora de la gestión pública será posible garantizar que los impuestos de los panameños se traduzcan en un verdadero desarrollo social y económico para el país.
