En octubre de 2025, el pleno de la Asamblea Nacional de Panamá aprobó el Proyecto de Ley 168 por insistencia, pese al veto del presidente de la República, José Raúl Mulino. Dicha aprobación por insistencia generó amplios cuestionamientos en medios y entre actores institucionales sobre el significado, alcance y responsabilidades de esta figura que aparece tanto en el ámbito legislativo como en el administrativo.
Este tema no es accesorio: la figura del “por insistencia” es clave para entender cómo se articula el control del gasto público, la autonomía institucional y el equilibrio de poderes en el Estado panameño. ¿Qué implica aplicar “por insistencia” en los procesos de aprobación ante la Contraloría General de la República de Panamá y ante la Asamblea Nacional? ¿Qué garantías, riesgos y responsabilidades alberga?
Contexto histórico y conceptual
La Ley 32 del 8 de noviembre de 1984, modificada por la Ley 351 de 22 de diciembre de 2022, regula la organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República. En su artículo 77 se refiere a la figura del refrendo por insistencia, disponiendo que cuando una decisión es solicitada nuevamente por la máxima autoridad de la entidad -o por su junta directiva- la Contraloría está obligada a refrendar.
Por su parte, en el ámbito legislativo, la Constitución de Panamá faculta a la Asamblea Nacional para superar el veto presidencial mediante la votación de “por insistencia”, lo que significa que la Asamblea rechaza el veto y aprueba el proyecto sin modificaciones, con mayoría calificada. El caso citado del Proyecto de Ley 168 muestra esta mecánica: el Ejecutivo vetó el texto; la Comisión correspondiente lo devolvió al pleno y este votó por insistencia a favor con 50 votos.
En términos conceptuales, “por insistencia” remite a una reiteración formal de la solicitud o proyecto previamente objetado o vetado, con la intención de que la solicitud sea refrendada o aprobada pese al obstáculo. En el caso administrativo-fiscal, la insistencia transfiere responsabilidad al solicitante; en el caso legislativo, refuerza la soberanía del órgano legislativo frente al Ejecutivo.
La insistencia ante la Contraloría: implicaciones y funcionamiento
Cuando una entidad pública en Panamá presenta un acto administrativo (contrato, gasto, resolución) que la Contraloría objetó, la entidad puede presentar nuevamente la solicitud mediante una nota de insistencia. Este mecanismo se ha utilizado en casos relevantes, como solicitudes de aumentos salariales o aprobaciones de contratos que la Contraloría inicialmente objetó.
El procedimiento funciona de la siguiente manera:
- La entidad solicita el refrendo normal y la Contraloría lo objeta.
- La entidad presenta una nota de insistencia, firmada por su jerarca o junta directiva.
- Legalmente, la Contraloría debe refrendar si la insistencia cumple los requisitos formales, aunque pueda mantener sus observaciones. En ese caso, la responsabilidad del acto recae sobre la entidad que insistió.
Este mecanismo fortalece la autonomía institucional, pero simultáneamente exige que la entidad asuma la responsabilidad de la decisión y los riesgos legales o fiscales que puedan derivar.
La insistencia en la Asamblea Nacional: resistencia al veto y reafirmación legislativa
El caso del Proyecto de Ley 168 es ilustrativo: la Asamblea Nacional aprobó por insistencia este proyecto que modifica la Ley 350 de 2022 referente al ejercicio de la abogacía, tras haber sido vetado por el presidente Mulino.
El mecanismo funciona así:
- El Ejecutivo veta total o parcialmente un proyecto aprobado.
- La Comisión correspondiente examina el veto y remite un informe al pleno.
- El pleno vota “por insistencia”, rechazando el veto y aprobando el proyecto sin cambios.
El resultado es que la aprobación se mantiene y el proyecto se convierte en ley (o queda para sanción) pese a la desaprobación del Ejecutivo. Esta figura refuerza la capacidad legislativa de superar el poder de veto presidencial.
Esta dinámica permite al legislativo reafirmar su voluntad, pero también impone sobre él la responsabilidad de explicar y legitimar la decisión ante la ciudadanía.
Diferencias conceptuales clave
| Aspecto | En la Contraloría | En la Asamblea Nacional |
|---|---|---|
| Naturaleza del acto | Administrativo-fiscal | Legislativo |
| Autor que insiste | Jerarca de entidad pública o junta | Asamblea Nacional plenaria |
| Motivo del obstáculo | Objeción de legalidad, procedimiento o coste | Veto presidencial |
| Efecto de la insistencia | Refrendo bajo responsabilidad del solicitante | Aprobación definitiva pese al veto |
| Tipo de control que representa | Control fiscal y administrativo | Control político e institucional |
Reflexión crítica
La figura de la insistencia representa un verdadero pivote institucional. En el ámbito de la Contraloría, empodera a las entidades para insistir frente al control fiscal, pero abre una puerta que puede debilitar el principio de rendición de cuentas si se usa sin un sustento técnico-legal sólido. Diversos sectores han propuesto revisar este mecanismo debido a que, en la práctica, puede reducir la capacidad de fiscalización efectiva del contralor.
En la Asamblea Nacional, la insistencia es un mecanismo de afirmación legislativa. Sin embargo, si se ejerce sin una deliberación amplia o sin transparencia, puede reflejar la imposición de agendas sin el diálogo institucional adecuado.
Desde una perspectiva de comunicación corporativa y estrategia institucional, este mecanismo exige que las organizaciones públicas desarrollen claramente sus argumentos para insistir, comuniquen de forma transparente su decisión y administren la percepción de responsabilidad ante los ciudadanos. Si no lo hacen, la insistencia puede convertirse en símbolo de privilegio o de imposición, más que de autonomía.
Ahora que lo sabes ¿qué vas a hacer?
Insistir por insistencia no es simplemente repetir un trámite: es reafirmar una voluntad institucional frente a un obstáculo. En el sistema panameño, cada vez que se actúa “por insistencia”, se escribe una historia de poder, responsabilidad y legitimidad.
¿Qué papel vas a asumir tú ante esa historia institucional: observador, comunicador crítico o actor con responsabilidad?
Lo que debes recordar
- “Por insistencia” es la reafirmación formal de una solicitud previamente objetada o vetada.
- En la Contraloría General de la República la figura traslada la responsabilidad al solicitante que insiste.
- En la Asamblea Nacional la figura permite aprobar un proyecto aun con veto presidencial.
- El uso responsable de la insistencia exige argumentos sólidos, transparencia y rendición de cuentas.
- La falta de claridad en el manejo de la insistencia puede afectar la legitimidad de las instituciones.
- Desde la comunicación institucional, insistir requiere reflexión estratégica, no solo formalidad.
- Comprender “por insistencia” permite interpretar mejor los procesos decisorios y los mecanismos de control en el aparato público panameño.
