Protección y parasitismo estatal
En 1998, cuando los diputados panameños aprobaron la Ley 12 que creó la carrera legislativa, el espíritu era noble: profesionalizar el servicio público y garantizar que mérito, honestidad y capacidad guiaran la administración pública. Veinticinco años después, esa misma ley y sus reformas posteriores han servido como blindaje perfecto para crear el mayor esquema de parasitismo institucional en la historia reciente de Panamá.
El presidente de la Asamblea Nacional, Jorge Herrera, enfrenta hoy una realidad que muchos políticos prefieren ignorar: una planilla de más de 4,000 funcionarios que devora 75 de los 98 millones de dólares del presupuesto legislativo. Entre ellos, 386 personas que cobran sin tener siquiera una oficina asignada, y casos como el del diputado Benicio Robinson, cuyo despacho gasta mensualmente 261,225 dólares en salarios.
¿Cómo llegó Panamá a convertir una ley diseñada para la excelencia en una máquina de clientelismo político que consume recursos equivalentes a construir 95 escuelas públicas de excelencia?
Contexto histórico y conceptual
La carrera legislativa nació como respuesta a décadas de inestabilidad laboral y decisiones arbitrarias en el manejo del personal del Legislativo. La Ley 12 de 1998 estableció principios fundamentales: ingreso por mérito, estabilidad laboral condicionada al desempeño, y un sistema de promociones basado en capacidades técnicas.
Durante sus primeros años de implementación, el sistema funcionó dentro de parámetros razonables. Los ingresos se producían mediante concursos públicos, y la estabilidad laboral se ganaba tras cinco años de servicio satisfactorio. Sin embargo, las reformas posteriores fueron transformando gradualmente este mecanismo de protección en un instrumento de perpetuación política.
La primera grieta significativa apareció en 2010 con la Ley 4, que modificó procedimientos de ingreso y creó el Consejo de Carrera del Servicio Legislativo. Aunque mantenía el espíritu meritocrático, introdujo elementos de discrecionalidad que serían explotados en años posteriores.
El punto de quiebre llegó con la Ley 353 de enero de 2023, propuesta por el diputado perredista Raúl Pineda. Esta norma redujo de cinco a dos años el tiempo necesario para ganar estabilidad laboral, y estableció un procedimiento especial que permitía incorporar al sistema de carrera a cualquier funcionario con dos años de antigüedad, sin necesidad de concurso público.
Esta reforma, aprobada en los últimos meses del gobierno de Laurentino Cortizo, representó el blindaje definitivo de una planilla ya inflada. Como señala el especialista en derecho administrativo citado en documentos oficiales, la ley creó «estabilidad por antigüedad» sin los controles de mérito que justificaban originalmente la protección laboral.
La anatomía del gigante burocrático
Los números revelan la magnitud del problema con precisión quirúrgica. La planilla legislativa de abril de 2025 incluye 4,022 personas con un costo quincenal de 7.1 millones de dólares. Esto equivale a 85.2 millones anuales, representando el 86% del presupuesto total del Legislativo para 2025.
La distribución de estos costos expone patrones que desafían cualquier lógica administrativa. Benicio Robinson encabeza la lista con gastos mensuales de 261,225 dólares en su despacho, seguido por Marcos Castillero (226,282 dólares), Jaime Vargas (164,120 dólares) y Crispiano Adames (122,850 dólares). Todos pertenecen al PRD y han ocupado la presidencia del Legislativo, evidenciando cómo el poder político se traduce directamente en control de recursos humanos.
En contraste, los diputados de la bancada independiente Vamos mantienen gastos mínimos: Janine Prado (6,750 dólares), Eduardo Gaitán (6,800 dólares) y Jorge Bloise (7,000 dólares). Esta disparidad de hasta 37 veces entre despachos sugiere que los criterios de asignación de personal responden más a capacidades de negociación política que a necesidades operativas reales.
El fenómeno de las «botellas» y el «cashback»
La auditoría de la Contraloría General ha documentado prácticas que van más allá del clientelismo tradicional. El sistema conocido como «cashback» funcionaba mediante la creación de puestos fantasma donde personas recibían salarios sin realizar funciones, devolviendo parte del dinero a quienes facilitaron su nombramiento.
La Contraloría identificó 121 cheques irregulares por un total de 391,259 dólares, correspondientes a empleados asignados a 13 diputados en 45 ubicaciones distintas. Los salarios de estos funcionarios oscilan entre 600 y 5,000 dólares mensuales, evidenciando que el esquema operaba en todos los niveles salariales.
Entre los casos más llamativos figuran funcionarios con salarios de 3,000 a 5,500 dólares sin ubicación específica, contrataciones que parecen responder a cuotas políticas, y la presencia de «clanes familiares» donde departamentos de recursos humanos tienen empleados con 12 a 14 familiares trabajando en la Asamblea.youtube
La escalada presupuestaria del quinquenio 2019-2024
El crecimiento descontrolado del gasto legislativo durante la administración de Laurentino Cortizo ilustra cómo la falta de controles externos puede transformar una institución pública en un mecanismo de distribución clientelista. Los datos del Ministerio de Economía y Finanzas revelan un patrón sistemático de subestimación presupuestaria seguida de ampliaciones durante el ejercicio fiscal.
En 2020, el presupuesto inicial de 99.6 millones se amplió a 164.9 millones al cierre del año. Esta tendencia se mantuvo: 2021 pasó de 107.1 a 200.9 millones, 2022 de 143.9 a 230.5 millones, 2023 de 150 a 188.9 millones, y 2024 de 150 a 165.4 millones.
La sumatoria alcanza 950.6 millones de dólares en cinco años, cifra equivalente a 22 veces el presupuesto anual de la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología o la construcción de 95 escuelas públicas de excelencia. Este crecimiento se produjo mientras otros sectores del Estado enfrentaban recortes y limitaciones presupuestarias.
Los mecanismos de perpetuación
La Ley 353 de 2023 estableció un «procedimiento especial» que garantizaba estabilidad laboral a cualquier funcionario con dos años de antigüedad, eliminando efectivamente los concursos públicos como mecanismo de ingreso. Esta disposición, combinada con la resistencia institucional a las auditorías, creó un sistema prácticamente impenetrable a la supervisión externa.
El contralor Anel Flores documentó cómo departamentos de recursos humanos de la Asamblea obstaculizaron deliberadamente las investigaciones, protegiendo esquemas que conocían mejor que los propios auditores. Esta «cofradía de protección» incluía funcionarios que facilitaban nombramientos irregulares a cambio de beneficios recíprocos.youtube
Diferencias conceptuales clave
| Carrera Legislativa Original (1998) | Sistema Actual Post-Ley 353 |
|---|---|
| Ingreso por concurso público | Incorporación automática por antigüedad |
| Estabilidad tras 5 años de servicio satisfactorio | Estabilidad a los 2 años sin evaluación |
| Mérito como criterio de promoción | Criterios políticos y clientelistas |
| Supervisión del Consejo de Carrera | Resistencia institucional a auditorías |
| Personal técnico especializado | Empleados sin funciones específicas |
Reflexión crítica
La propuesta de Jorge Herrera de derogar la Ley 353 representa más que una medida administrativa: es el reconocimiento de que las instituciones pueden ser capturadas por intereses particulares hasta convertirse en lo opuesto de su propósito original. Sin embargo, la resistencia a estos cambios revela cuán profundamente arraigados están los beneficios del sistema actual.
¿Cuántas veces hemos normalizado el desperdicio de recursos públicos porque beneficia a personas que conocemos? ¿Con qué frecuencia aceptamos que la lealtad política justifique la ineficiencia administrativa? El caso de la carrera legislativa nos obliga a examinar cómo nuestras propias expectativas sobre el favor político contribuyen a perpetuar estos esquemas.
La realidad es que cada panameño paga indirectamente los salarios de esos 386 funcionarios «sin ubicación» y los gastos desproporcionados de despachos como el de Benicio Robinson. Cuando un hospital público carece de medicamentos o una escuela rural no tiene maestros, parte de la explicación se encuentra en los 261,225 dólares mensuales que gasta un solo despacho legislativo.
Cierre con idea poderosa
La carrera legislativa panameña ilustra una verdad incómoda sobre el poder político: cualquier mecanismo de protección puede convertirse en instrumento de abuso cuando carece de controles externos efectivos. Lo que comenzó como un sistema para atraer talento y garantizar estabilidad terminó siendo una máquina de clientelismo que consume recursos equivalentes a infraestructura educativa para todo un país.
La pregunta ya no es si la Ley 353 debe derogarse, sino si tenemos la voluntad política de construir un sistema que realmente sirva al interés público. ¿Estamos dispuestos a exigir que cada funcionario público justifique su existencia mediante resultados concretos, o seguiremos financiando un esquema que beneficia a unos pocos a costa de las necesidades de la mayoría?
¿Qué harás la próxima vez que escuches sobre un nombramiento político en tu comunidad: lo normalizarás como «así funcionan las cosas» o exigirás transparencia sobre cómo se justifica ese gasto público?
Lo que debes recordar
- La Ley 353 de 2023 convirtió un sistema meritocrático en un mecanismo de clientelismo institucionalizado, reduciendo de cinco a dos años el tiempo para ganar estabilidad laboral sin concursos públicos.
- La planilla legislativa consume 85.2 millones anuales, equivalente al 86% del presupuesto del Legislativo, mientras 386 funcionarios cobran sin tener oficina asignada.
- El despacho de Benicio Robinson gasta mensualmente 261,225 dólares en salarios, 37 veces más que algunos despachos de diputados independientes.
- En cinco años (2019-2024), la Asamblea gastó 950.6 millones de dólares, suficiente para construir 95 escuelas públicas de excelencia.
- El sistema «cashback» permitía crear puestos fantasma donde empleados devolvían parte de sus salarios a quienes facilitaron sus nombramientos, según documentó la Contraloría.
- Los departamentos de recursos humanos obstaculizaron deliberadamente las auditorías, protegiendo esquemas clientelistas mediante «cofradías» internas de funcionarios.
- La propuesta de derogar la Ley 353 representa una oportunidad histórica para devolver la meritocracia al servicio público y recuperar recursos para inversión social productiva.
